Generated.

[homepage.git] / blog / data / 2015-11-11-internet-governance-complaint.txt

Title: Redegjørelse holdt i Pentagon om «Internet Governance og påvirkning på nasjonal sikkerhet» - klagesak hos Sivilombudsmannen
Tags: norsk, offentlig innsyn, opphavsrett, personvern
Date: 2015-11-11 23:40

<p>Jeg
<a href="http://people.skolelinux.org/pere/blog/Is_Pentagon_deciding_the_Norwegian_negotiating_position_on_Internet_governance_.html">blogget
for noen dager siden</a> hva jeg har klart å finne ut så langt om en
redegjørelse med tittelen «Internet Governance og påvirkning på
nasjonal sikkerhet» fra et møte «holdt i Pentagon for et avgrenset
utvalg av NATO-nasjoner, hvor arrangør ikke hadde til hensikt å gjøre
innholdet offentlig kjent».  Innsynssaken er påklaget til
Sivilombudsmannen, og her er utvekslingen med Sivilombudsmannen så
langt.  Det startet med en innsynshenvendelse til Samferdselsdepartementet
(sak
<a href="https://oep.no/search/result.html?period=none&dateType=documentDate&descType=both&caseNumber=2012%2F914&senderType=both&documentType=all&list2=89&searchType=advanced&Search=S%C3%B8k+i+journaler">2012/914</a>
-
<a href="https://www.mimesbronn.no/request/kopi_av_dokumenter_i_sak_2012914">kopi
av noen av dokumenter på Mimes brønn</a>).  Deretter gikk det slag i slag.
Se den overnevnte bloggposten for detaljer.</p>

<p>Da det virket rart at Utenriksdepartementet og
Samferdselsdepartementet ikke er enige i hvorfor dokumentet skulle
unndras offentlighet, og at et dokument relevant for en tre år gammel
forhandling fortsatt skulle holdes hemmelig for å ikke avsløre Norges
forhandlingsposisjon, klaget vi saken inn for Sivilombudsmannen.
<a href="http://www.nuug.no/">Foreningen NUUG</a> sa seg villig til å
dekke advokatkostnader til å formulere klagen, og advokat Ola Tellesbø
tok på seg oppgaven.  Her er klagen vi sendte for noen uker siden:</>

<blockquote>
<p><strong>Klage til Sivilombudsmannen</strong></p>

<p>Norsk Unix User Group, heretter NUUG, klager på vegne av sitt
medlem Petter Reinholdtsen over manglende innsyn. Det klages også over
manglende journalføring hos den norske FN-delegasjonen i Geneve.</p>

<p><strong>Om NUUG og offentlighet</strong>

<p>Herværende sak er av stor prinsipiell verdi for NUUG. NUUG er en
ikke-kommersiell forening som arbeider for utbredelse av UNIX-lignende
systemer, fri programvare og åpne standarder i Norge. Foreningen har
306 medlemmer og driver tjenestene FiksGataMi og Mimes Brønn.</p>

<p>Tjenesten Mimes Brønn er en innsynstjeneste hvor NUUGs medlemmer og
allmennheten kan spørre om innsyn i statens og kommunens
dokumenter. Mimes Brønn er basert på programvare fra MySociety i
England og er tilpasset på dugnad av NUUGs medlemmer. Noen av
medlemmene har benyttet tjenesten til selv å be om innsyn i
dokumenter. Vi i NUUG holder på med dette først og fremst fordi vi
syntes det er gøy å benytte fri programvare til samfunnsnyttige
formål. Dessuten ønsker NUUG å støtte opp under allmennhetens
innsynsrett etter Grunnlovens §100 og formålet til
offentlighetsloven. NUUG ønsker å legge til rette for en mer åpen,
tilgjengelig og vennlig forvaltning.</p>

<p>Innsynshenvendelser flest imøtekommes tilfredsstillende. Enkelte
andre henvendelser har avstedkommet mindre imøtekommende svar og en
mer lukket forvaltning. En av sakene som har vist seg vanskelig og
uoversiktlig, er NUUG-medlem Petter Reinholdtsens langvarige søk etter
opplysninger om dokumenter i en sak som berører 'Interent
Governance'. Siden NUUG mener behandlingen strider med formålet til
offentlighetsloven, og svekker tilliten til forvaltningen, trer NUUG
inn i sitt medlems krav om rett til innsyn i opplysninger i disse
dokumentene. Saken er av stor prinsipiell verdi for NUUG fordi NUUG
driver Mimes Brønn og medlemmene ønsker informasjon om hvordan Norge
forsøker å påvirke reguleringen av Internettet.</p>

<p>NUUG ønsker at flere borgere engasjerer seg i de tingene våre
utøvende myndigheter foretar seg og er bekymret for at saksbehandling
som dette kan svekke den demokratisk deltakelsen.</p>

<p>Det legges til at NUUG sitter på betydelig kompetanse på 'Internett
Governance' med gode forutsetninger til å bidra konstruktivt. Det er
viktig at staten ikke begrenser innsyn i Internettets fellesanliggende
utover det loven hjemler samt aktivt praktiserer meroffentlighet på
feltet.</p>

<p><strong>Sakens bakgrunn</strong></p>

<p>I 2012 ba Petter Reinholdtsen om innsyn i et brev datert 22.5.2012
med tittelen 'Internet Governance og påvirkning på nasjonal
sikkerhet'. Det ble gitt avslag med begrunnelse i pågående
forhandlinger.</p>

<p>Tre år etterpå begjærte Reinholdtsen på ny innsyn, henholdsvis av
10.6.2015 til Utenriksdepartementet (UD) som avsender av brevet og av
21.6.2015 til Samferdselsdepartementet (SD) som mottaker.</p>

<p>UD avslo innsyn 'med henvisning til offentleglova § 20 1. ledd
litra b'. Som bevis for det tilbys:</p>

<p>Link 1: <a href="https://www.mimesbronn.no/request/brev_om_internet_governance_og_p">https://www.mimesbronn.no/request/brev_om_internet_governance_og_p</a></p>

<p>SD avslo innsyn 'med begrunnelse i offentleglova § 20, bokstav
c'. Som bevis for det tilbys:</p>

<p>Link 2: <a href="https://www.mimesbronn.no/request/kopi_av_dokumenter_i_sak_2012914">https://www.mimesbronn.no/request/kopi_av_dokumenter_i_sak_2012914</a></p>

<p>Begge departementene vurderte merinnsyn.</p>

<p>Linkene viser at det er klaget. SD opprettholdt den 28.8.2015
avslaget med begrunnelse at dokumentet 'tilkjennegir posisjoner i de
internasjonale forhandlingene om regulering av Internett. Dette er
forhandlinger som pågår fremdeles i ulike internasjonale fora der
Norge deltar.'</p>

<p>UD har ikke besvart klagen. Det ble purret 7.10.2015.</p>

<p>Det klages herved på avslagene. Det klages også over manglende
begrunnelse for hvorfor SD og UD hver for seg har kommet til at
meroffentlighet ikke kommer til anvendelse.</p>

<p>Klagen utvides til å omfatte at Norges FN-delegasjon i Geneve som
stod som avsender til SD, ikke har journalført dokumentet i sin
postjournal. Manglende journalføring forklarte UD 31.6.2015 med at
'siden delegasjonen kun var kopimottaker for dokumentet og
videresending til Samferdselsdepartementet ikke inngikk som en del av
intern saksbehandling er dokumentet ikke blitt journalført ved
delegasjonen'. Det anføres at dette ikke er et tilstrekkelig grunnlag
for ikke å journalføre dokumentet.</p>

<p>Dersom Sivilombudsmannen kommer fram til at innsyn ikke skal gis,
ber vi om å få vurdert rett til innsyn i metainformasjon om når det
aktuelle møtet i Pentagon var, saksnummer hos avsender, hvilke stater
som deltok og navn på delegatene.</p>

<p><strong>Rettslige anførsler</strong></p>

<p>Avslagene er hjemlet i offentlighetslovens §20 som gjelder 'omsyn
til Norges utanrikspolitiske interesser'. UD viser til bokstav b om
rett til å avslå innsyn fordi opplysningene er gitt under forutsetning
av hemmelighold. SD viser til bokstav c om rett til å avslå innsyn i
opplysninger som gjelder norske forhandlingsposisjoner,
forhandlingsstrategier eller liknende.</p>

<p>Offentlighetslovens §1 gir klare føringer for hvordan loven skal praktiseres:
</p>

<blockquote>
'Formålet med lova er å leggje til rette for at offentleg verksemd er
open og gjennomsiktig, for slik å styrkje informasjons- og
ytringsfridommen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for
den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå
ålmenta. Lova skal òg leggje til rette for vidarebruk av offentleg
informasjon.'
</blockquote>

<p>Lovgiver har lagt til grunn at hensynene som er nevnt §1 skal
tillegges vekt som tolkningsmoment og ved tolkningstvil,
jf. Innst.O.nr.41 (2005-2006), punkt 2.2:</p>

<blockquote>
'Komiteen viser til at en formålsbestemmelse først og fremst har
betydning som en programerklæring og målsetning for loven. Men
komiteen vil fremheve at den også har en viktig betydning når det er
tolkningstvil i forhold til andre bestemmelser i loven. Ved tvil om
tolkning skal en prinsipielt sett falle ned på det som er mest i tråd
med formålsparagrafen. Komiteen vil påpeke at man i forslaget til
formålsbestemmelse mangler det viktigste og mest åpenbare formålet med
loven, nemlig å skape tillit til forvaltningen.'
</blockquote>

<p>Unntaket i både bokstav b og c i §20 gjelder opplysninger, ikke for
hele dokumenter. Med andre ord skal opplysningene det er grunnlag for
å unnta, tas ut av dokumentet, mens resten av dokumentet skal
frigis. Dette følger direkte av ordlyden, og er framhevet både i
forarbeider og i Justis- og politidepartementets 'Rettleiar til
offentleglova' (G-2009-419). Av veilederen framgår at unntak for
opplysninger av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser, er
'presisert og snevra inn i den nye lova' sammenlignet med
offentlighetsloven av 1970 (s.126).</p>

<p>Dette framgår også klart av Stortingets behandling av loven i
Innst.O.nr.41 (2005-2006), jf. punkt 2.7 Unntak for å ivareta
utanrikspolitiske interesser mv.:</p>

<blockquote>

<p>'Komiteen er klar over at det på områder som har med utenrikspolitikk
og andre avtaler av særlig nasjonal betydning, eksempelvis avtaler med
andre land om utveksling av etterretningsinformasjon, er nødvendig med
unntak av innsyn. Komiteen vil likevel påpeke at det samtidig skal
vurderes om deler av informasjonen skal kunne gjøres tilgjengelig
dersom dette ikke skader forholdet til andre land eller bryter avtaler
om gjensidig fortrolighet. Komiteen vil begrunne dette med at åpenhet
ofte er en forutsetning for befolkningens aksept og at det således er
grunnlaget for tiltaket.

<p>Komiteen vil derfor presisere at de nødvendige unntaksbestemmelser
skal nyttes med varsomhet.'</p>
</blockquote>

<p>UD viser til at brevet omhandler et møte i Pentagon med et
avgrenset utvalg NATO-nasjoner der arrangør ikke hadde til hensikt å
gjøre innholdet offentlig kjent, samt at innsyn kan gi redusert
tilgang til lignende informasjon og slik ha skadevirkninger for norske
utenrikspolitiske interesser. Den nevnte veilederen uttrykker
imidlertid:</p>

<blockquote>
'Kravet om at unntak må vere påkravd, vil likevel i praksis føre til
at det oftare ikkje vil vere høve til å gjere unntak der det ligg føre
ein fast praksis enn der det gjeld ei folkerettsleg plikt til
hemmeleghald (fyrste ledd bokstav a). Ei rekkje statar fører no ein
meir open utanrikspolitikk. Dette påverkar internasjonal
praksis. Jamvel om det framleis ligg føre ein internasjonal praksis på
eit område, vil det dermed ikkje i alle tilfelle vere fare for
skadeverknader dersom det blir gitt innsyn i opplysningar som er
omfatta av ein slik praksis.' (s.132-133)
</blockquote>

<p>At unntaket må være påkrevd av hensyn til Norges utenrikspolitiske
interesser setter et strengt vilkår for å unnta opplysninger
innsyn. Ut fra ordlyden er det altså ikke nok at det er ønskelig eller
mest hensiktsmessig. Justis- og politidepartementet forklarer det slik
i veilederen:</p>

<blockquote>
'At unntak må vere «påkravd» inneber at det må eksistere ei verkeleg
fare for at innsyn kan gje skadeverknader av eit visst omfang for
norske utanrikspolitiske interesser. Fjerntliggjande og små farar for
skadeverknader er ikkje tilstrekkeleg.' (s.128)
</blockquote>

<p>Det anføres at det ikke eksisterer en fare for skade dersom det gis
innsyn.</p>

<p>Avslag begrunnet i bokstav c forutsetter at opplysningene gjelder norske forhandlinger, forhandlingsstrategier og lignende der innsyn vil kunne svekke Norges forhandlingsposisjon. Det følger av veilederen at unntaket som hovedregel kun gjelder fram til forhandlingene er avsluttet:</p>

<blockquote>
'Etter at forhandlingane er avslutta vil det vanlegvis ikkje lenger vere behov for å gjere unntak for opplysningar om forhandlingsposisjonar og liknande. Høvet til å gjere unntak etter fyrste ledd bokstav c gjeld difor i utgangspunktet berre inntil dei aktuelle forhandlingane er avslutta.' (s.133)
</blockquote>

<p>De aktuelle forhandlingene er avsluttet for tre år siden. Følgelig
kan ikke dokumentet som det begjæres innsyn i, unntas offentlighet. SD
viser imidlertid til at dokumentet 'tilkjennegir posisjoner' og til at
forhandlinger om regulering av Internett fremdeles pågår 'i ulike
internasjonale fora der Norge deltar'. Mot dette anføres at Norges
posisjon ikke kan være ukjent for andre forhandlingspartnere og at den
norske offentligheten har rett på å kjenne Norges posisjon. Dette får
ekstra vekt ved at spesifikke posisjoner inntatt for tre år siden, vil
være utdaterte og irrelevante for de forhandlingene som fortsatt
pågår, mens de store linjene som fortsatt er relevante, er kjente
posisjoner hos forhandlingspartnerne. Disse sistnevnte posisjonene er
igjen av stor offentlig interesse. Dermed må SD falle tilbake på
utgangspunktet om at unntaket ikke kommer til anvendelse fordi det er
tre år siden de aktuelle forhandlingene ble avsluttet.</p>

<p>Subsidiært anføres at sistnevnte uansett må tillegges avgjørende
vekt i vurderingen av meroffentlighet. Dette gjelder både i
vurderingen opp mot bokstav b og c i §20. Uten å praktisere
meroffentlighet kan ikke det offentlige rommet bidra med viktige
innsikter vedrørende regulering av Internettet. Det vitenskapelige
miljøet og andre fagfolk avspises i stedet med å ta nye reguleringer
til etterretning. Internettet angår oss alle, og ikke bare statens
sikkerhet, men alles sikkerhet mot å bli overvåket og mot at
personopplysninger kommer på avveie. Den enkelte borger trenger i et
velfungerende demokrati å kunne gjøre seg kjent med hva som er Norges
posisjoner i reguleringen av Internettet. Offentligheten har således
en særskilt interesse i at det praktiseres meroffentlighet i saker som
vedgår 'Internet Governance' og sikkerhet.</p>

<p>Det er for øvrig påtakelig at UD og SD begrunner avslaget
ulikt. Begrunnelsene framstår dermed som tilfeldige og
vikarierende. Hvorfor vektlegger ikke SD at det er forutsatt at møtet
ikke skulle være offentlig? Er det slik å forstå at SD mener at dette
ikke er tilfellet? Hvorfor vektlegger ikke UD at Norges posisjoner med
tanke på framtidige forhandlinger vil bli avdekket? Mener UD at dette
ikke er tilfellet?</p>

<p>Det anføres at de ulike begrunnelsene viser at begjæringen om
innsyn ikke har vært grundig vurdert, og dermed enda mindre hvilke
opplysninger som i tilfellet må unntas offentlighet. I stedet antyder
de ulike begrunnelsene at UD eller SD, eller begge, summarisk avslår
innsyn basert på overflatiske kriterier uten en konkret rettslig
vurdering av hvilke opplysninger som det kan gjøres unntak for. Dette
blir særlig framtredende tatt i betraktning at dokumentet er tre år
gammelt og spesifikke posisjoner i det aktuelle møtet vil være
utdaterte mens generelle posisjoner vil være av største allmenne
interesse. SD kan ikke bli hørt med, jf. det endelige avslaget av
28.8.2105, at i 'denne saken unntas hele dokumentet, fordi hele
dokumentet inneholder informasjon som oppfyller unntaksvilkårene' i
§20.</p>

<p>Likeledes for unntak etter bokstav b, selv om arrangøren vil at
møtet skulle unntas offentlighet, må UD vurdere hvilke opplysninger
som er påkrevd unntatt ut fra om innsyn vil utgjøre en fare for
skadevirkninger av et visst omfang for norske utenrikspolitiske
interesser. Dersom UD ikke gjør det, vil enhver forutsetning om
ikke-offentlighet innebære at alle dokumenter i sin helhet alltid
unntas offentlighet. Dette vil være i direkte strid med bokstav b i
§20 som ikke gir en generell adgang til å holde dokumenter unna
offentligheten. Dette har lovgiver allerede vurdert og konkret tatt
stilling til og, som påpekt, gir bokstav b kun unntak for
opplysninger, ikke for dokumenter. Til dette anfører vi at det er
direkte feil når det i den omtalte veilederen står at delvis 'innsyn
vil truleg i praksis oftast vere aktuelt når det blir gjort unntak
etter § 20 fyrste ledd bokstav c' (s. 134). Det er ikke holdepunkter
for en slik tolkning i forarbeidene. Videre bemerker denne siden at
verken UD eller SD har påberopt seg at 'det vil vere urimeleg
arbeidskrevjande [...] å skilje' ut deler av dokumentet.</p>

<p>Det anføres avslutningsvis at en lettvin vurdering og avslag av
innsynsbegjæringen understreker at departementene ikke kan ha vurdert
meroffentlighet slik §11 forutsetter.</p>

</blockquote>

<p>Klagesaken fikk saksnummer 2015/2866 hos Sivilombudsmannen, og
foreløpig svar fulgte noen dager etter at vi sendte inn klagen:

<blockquote>
<p>FORELØPIG SVAR - SAK OM INNSYN I BREV OM «INTERNET GOVERNANCE»</p>

<p>Ombudsmannen har mottatt ditt brev 17. september 2015 med vedlegg på
vegne av Norsk Unix User Group, som igjen representerer sitt medlem
Petter Reinholdtsen.  Brevet ble mottatt her 14. oktober 2015.</p>

<p>Saken gjelder for det første spørsmål om rett til innsyn hos
Utenriksdepartementet og Samferdselsdepartementet i et dokument med
tittelen «Internet Governance og påvirkning på nasjonal sikkerhet».
Det klages på Utenriksdepartementets avslag på innsyn i dokumentet
23. juli 2015 og Samferdselsdepartementets avslag på innsyn, som etter
klage ble opprettholdt 28. august 2015.  Klagen gjelder også manglende
journalføring hos FN-delegasjonen i Genève.</p>

<p>Samferdselsdepartementet er i brev herfra i dag bedt om å oversendte
sakens dokumenter, se vedlagte kopi.  Når dokumentene er mottatt, vil
ombudsmannen vurdere om den delen av klagen som gjelder
Samferdselsdepartementets behandling av innsynsbegjæringen gir grunn
til videre behandling.</p>

<p>Det fremgår av klagen at Reinholdtsen klaget til Utenriksdepartementet
på departementets avslag, men at han ikke har fått svar, og at han
purret departementet 7. oktober 2015.  Det er herfra tatt kontakt med
Utenriksdepartementet Birger Veum opplyste til seniorrådgiver
Elisabeth Fougner, at svaret på grunn av en intern misforståelse ikke
er blitt sendt ut, men at Reinholdtsen nå vil få svar i løpet av få
dager.</p>

<p>Ombudsmannens kontroll med forvaltningen skal være etterfølgende.  Det
vil si at en sak ikke kan behandles før den er endelig avgjort i
forvaltningen.  I første omgang må Norsk Unix User Group derfor
avvente Utenriksdepartementet behandling av klagen.  Når departementet
har gitt et svar, kan det eventuelt rettes en ny klage hit om saken.
Dersom Reinholdtsen ikke snarlig mottar svar fra departementet kan det
også sendes en ny klage hit om dette.</p>

<p>Prinsippet om at ombudsmannens kontroll skal være etterfølgende
tilsier også at Riksarkivet, som har tilsynssvar for arkivarbeid i
offentlige organer, bør ta stilling til klagen på manglende
journalføring hos den norske FN-delegasjonen i Genève før spørsmålet
behandles her.  Norsk Unix User Group må derfor i første omgang ta
denne delen av klagen opp med Riksarkivet.  Når Riksarkivet har tatt
endelig stilling til Journalføringsspørsmålet, kan det eventuelt
rettes en ny klage hit om dette spørsmålet.</p>

<p>Det vil bli gikk tilbakemelding i saken om Samferdselsdepartementets
avslag på innsyn innen 2 - 4 uker.</p>
</blockquote>

<p>Henvendelsen fra Sivilombudsmannen til Samferdselsdepartementet ble
gitt samme saksnummer som opprinnelig avslag (sak
<a href="https://oep.no/search/result.html?period=none&dateType=documentDate&descType=both&caseNumber=2015%2F3192&senderType=both&documentType=all&list2=89&searchType=advanced&Search=S%C3%B8k+i+journaler">2015/3192</a>),
og jeg ser fra Offentlig Elektronisk Postjournal (OEP) at
Samferdselsdepartementet har svart Sivilombudsmannen 2015-10-29.
Venter spent på hva de kommer frem til der.</p>

<p>Vi ble bedt om å ta opp manglende journalføring først med
Riksarkivet, så der sendte jeg inn et
<a href="https://www.mimesbronn.no/request/journalforing_av_brevepost_for_k">spørsmål
om innsyn i praksis og klage på manglende journalføring via Mimes
brønn</a>, og har fått beskjed om at denne har fått
<a href="https://oep.no/search/result.html?period=none&fromDate=&toDate=&dateType=documentDate&caseDescription=&descType=both&caseNumber=2015%2F29039&documentNumber=&sender=&senderType=both&documentType=all&legalAuthority=&archiveCode=&list2=159&searchType=advanced&Search=S%C3%B8k+i+journaler">saksnummer
2015/29039</a>.  Den saken har ikke dukket opp på OEP i skrivende
stund, men jeg antar den kommer inn om noen dager.</p>

<p>Samtidig som Sivilombudsmannen sendte oss det foreløpige svaret om
avslaget fra Samferdselsdepartementet kom Utenriksdepartementets svar
der de opprettholdt avslaget på innsyn.  Dette sendte vi beskjed om
til Sivilombudsmannen like etter:

<blockquote>
<p>Vi viser til Sivilombudsmannens foreløpige svar av 22.10.2015.</p>

<p>Utenriksdepartementet opprettholdt den 22.10.2015 sitt avslag, se
siste postering i linken:</p>

<p>&lt;<a href="https://www.mimesbronn.no/request/brev_om_internet_governance_og_p">https://www.mimesbronn.no/request/brev_om_internet_governance_og_p</a>&gt;</p>

<p>Originaldokumentet fra Utenriksdepartementet kan lastes ned fra den
samme posteringen.</p>

<p>Saken er dermed endelig avgjort i forvaltningen. Vi ber
Sivilombudsmannen om å ta opp igjen vår klage til fortsatt
behandling.</p>
</blockquote>

<p>Dette brevet ble tilordnet ny sak 2015/3077 hos Sivilombudsmannen,
som så vidt jeg kan forstå gjelder klagen mot Utenriksdepartementet.
Postjournalen hos Sivilombudsmannen har kun det ene dokumentet så
langt, og jeg fant ingenting hos Utenriksdepartementet fra
Sivilombudsmannen i OEP.  Regner med at det dukker opp mer om noen
dager, når Sivilombudsmannen har bedt om mer informasjon.</p>

<p>Jeg venter spent på fortsettelsen.</p>

<p>Oppdatering 2015-11-17: Innsynshenvendelsen og klagen har fått <a href="https://oep.no/search/result.html?period=none&dateType=documentDate&descType=both&caseNumber=2015%2F9816&senderType=both&documentType=all&list2=93&searchType=advanced&Search=S%C3%B8k+i+journaler">saksnummer 2015/9816</a> hos Utenriksdepartementet.</p>